В преддверии своего председательства в Арктическом совете в 2021 г. Российская Федерация выпустила несколько важнейших арктических документов: Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года (Арктическая политика 2035) и Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года (Арктическая стратегия 2035), которые в совокупности определяют цели, стратегии, направления и амбиции экономического развития региона. Россия стремилась использовать свое положение для решения приоритетных задач в регионе, включая развитие и улучшение жизни арктических жителей и коренных народов, изменение климата и его влияние на Арктику, охрану окружающей среды в Арктике. Россия также выразила надежду на продвижение коллективных подходов к устойчивому развитию Арктики, экологически, социально и экономически сбалансированному развитию региона, усиление синергии, сотрудничества и координации с другими региональными структурами, а также "реализацию стратегического плана Совета при соблюдении принципа верховенства права".

Кризис на Украине и военные действия Российской Федерации использовались другими странами для отвлечения внимания от плана России в период ее председательства в Арктическом совете с лета 2021 по лето 2023 года. В ответ на военную операцию России на Украине страны-члены Арктического совета выразили свое мнение в Совместном заявлении о сотрудничестве Арктического совета от 3 марта 2022 года.

Хотя формулировка заявления рассматривалась как временная приостановка участия России, спустя более чем восемнадцать месяцев после кризиса участие России в Арктическом совете было существенно ограничено. Звучало следующим образом:

'...намерение осуществить ограниченное возобновление нашей работы в Арктическом совете по проектам, не предполагающим участия Российской Федерации. Эти проекты, содержащиеся в плане работы, одобренном всеми 8 арктическими государствами на министерской встрече в Рейкьявике, являются жизненно важным компонентом нашей ответственности перед народами Арктики, включая коренные народы".

Однако на практике за время российского председательства в Арктическом совете мало что удалось сделать.

Легитимность такого исключения России из деятельности Арктического совета, хотя и не является предметом данной статьи, вызвала отклики со стороны множества заинтересованных сторон Арктического совета. Цель данной статьи - рассмотреть реакцию этих заинтересованных сторон. В статье, прежде всего, рассматривается переход председательства от России к Норвегии и его последствия как для Совета, так и для России. Также рассматривается реакция России как на норвежское председательство, так и на приостановку участия в Совете, рассматривается точка зрения азиатских и европейских стран-наблюдателей на приостановку участия России.

1.     Передача эстафеты - председательство Норвегии и его последствия для России

Председательство Норвегии, как и председательство России, основывается на четырех ключевых вопросах: океаны, климат и окружающая среда, устойчивое экономическое развитие региона и население региона. С передачей председательства Норвегия видит свою главную задачу на этом посту в том, чтобы "обеспечить продолжение выполнения Арктическим советом уникальной роли. На практике мы будем сохранять гибкость и новаторство в наших подходах, возглавляя эту важную работу вместе с нашими коллегами по Арктическому совету".

С 11 мая 2023 г. под председательством Норвегии Арктический совет ищет решения, которые позволят продолжить работу с участием всех государств-членов. Под руководством председателя и опираясь на опыт Норвегии в области международного сотрудничества и мирного разрешения споров, восемь арктических государств Арктического совета согласовали новые руководящие принципы, позволяющие возобновить деятельность рабочих групп Арктического совета, в рамках которых осуществляется большая часть основной работы Совета. По словам посла Норвегии в Арктике и председателя Совета старших должностных лиц Мортена Хёглунда (Morten Høglund), они предусматривают следующее:

Мы еще не приняли общего решения о том, в чем будет заключаться сотрудничество и насколько оно будет масштабным. Возвращение к сотрудничеству, которое было до украинского кризиса в феврале 2022 года, конечно, потребует много времени. Но мы намерены возобновить значительную часть нашей работы в нескольких важных областях, таких как климат, и начать новые проекты".

Последствия такой "оттепели" под председательством Норвегии обнадеживают. Возобновление деятельности рабочих групп не только свидетельствует о восстановления отношений, которые ранее были заморожены, но может рассматриваться как возвращение Арктического совета к своей роли аполитичного органа, занимающегося проблемами Арктического региона, людей и окружающей среды.

2.     Ответ России на "замораживание" Арктического совета

Россия рассматривает норвежское председательство в Арктическом совете как возможность построить будущее Совета. Посол по особым поручениям Николай Корчунов видит некоторую надежду на восстановление Арктического совета:

«Посмотрим, как Норвегии удастся найти способы действовать в интересах всех арктических стран и сторон и продолжить те инициативы и проекты, которые были начаты Россией за последние два года... Сегодняшняя встреча показала, что есть желание сохранить и поддержать Арктический совет. Но удастся ли вернуться к полноценному сотрудничеству, сейчас сказать трудно».

"Перспективы дальнейшего сотрудничества в рамках Арктического совета выглядят весьма неопределенными, поскольку не ясно, удастся ли Норвегии наладить такое взаимодействие, которое определяло бы конструктивный облик Арктического совета"

Несмотря на то, что Арктический совет недавно сделал России предложение о сотрудничестве в рамках рабочих групп, министр иностранных дел Норвегии Анникен Хюитфельдт заявила, что все вопросы, касающиеся России, будут обсуждаться среди других стран-членов, исключая Россию, прежде чем будет принято какое-либо решение.

Несмотря на некоторые хорошие новости для Арктики и роли России в Арктическом совете, нынешнее положение дел в Арктическом совете имеет последствия для участия России в других арктических институтах. Несмотря на то, что председательство в Совете Баренцева/Евроарктического региона должно перейти к России, Финляндия отказалась подтвердить свою готовность передать председательство России в октябре 2023 года. В сентябре 2023 года отсутствие подготовки к передаче председательства вынудило министра иностранных дел РФ С.В. Лаврова объявить о выходе Российской Федерации из организации, при этом министр отметил:

«Убеждены, что сиюминутная политическая конъюнктура, которой руководствуются наши североевропейские соседи, не соответствует долгосрочным интересам жителей Заполярья. Ответственность за развал архитектуры Баренцева сотрудничества целиком и полностью лежит на наших “партнерах”».

Еще одним инструментом, используемым Россией в ответ на международные действия, включая приостановку российского участия в Арктическом совете и Совете Баренцева/Евроарктического региона, стало обновление Концепции российской внешней политики в марте 2023 года. Этот документ включает в себя пункт о формировании справедливого и устойчивого миропорядка, где, согласно статье 18, Россия

«стремится к формированию такой системы международных отношений, которая обеспечивала бы надежную безопасность, сохранение культурно-цивилизационной самобытности, равные возможности развития для всех государств независимо от их географического положения, размера территории, демографического, ресурсного и военного потенциалов, политического, экономического и социального устройства. В целях соответствия указанным критериям система международных отношений должна быть многополярной»

Общие принципы внешней политики отражены и в разделе об Арктике, где больше нет упоминаний о таких структурах международного сотрудничества, как Арктический совет и Совет Баренцева/Евроарктического региона. Вместо этого больший акцент сделан на конфликтных вопросах. Согласно документу, иностранные державы активно посягают на суверенитет России в этом регионе.

В российском внешнеполитическом документе 2023 года, который можно рассматривать как наиболее полный ответ на "замораживание" Арктического совета, есть раздел, посвященный Арктике. Россия стремится к укреплению мира и стабильности, снижению угроз национальной безопасности, одновременно содействуя социально-экономическому развитию, защите прав коренных народов и развитию Северного морского пути как коммерческого международного маршрута между Европой и Азией. Высказанная точка зрения свидетельствует о намерении России продолжать реализацию целей своего председательства в рамках более широкой парадигмы обеспечения национальной безопасности.

Несмотря на охлаждение отношений между странами Арктического совета, в регионе сохраняется безопасность и защита окружающей среды от нефтяных разливов: действуют давние соглашения о сотрудничестве и реагировании на чрезвычайные ситуации. По словам контр-адмирала Натана Мура, командующего подразделением береговой охраны США на Аляске, "некоторые линии связи с русскими по-прежнему открыты, когда речь идет о защите людей и природных ресурсов в морских водах по обе стороны [Берингова] пролива". Адмирал Мур также подчеркнул, что Россия и США по-прежнему имеют хороший опыт сотрудничества в Арктике на рабочем уровне - "не обязательно быть с ними лучшими друзьями, но нужно уметь говорить с ними об общих интересах через естественную физическую границу".

3.     Перспективы государств-наблюдателей

Статья 19(4) "Концепции внешней политики России" 2023 года демонстрирует сдвиг в сторону возможностей взаимодействия с международными акторами и организациями, такими как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Содружество Независимых Государств (СНГ), Евразийский экономический союз (ЕАЭС) и РИК (Россия, Индия, Китай). Многие из этих государств, включая Индию, Китай, Южную Корею, Японию и Сингапур, также являются наблюдателями Арктического совета, что еще больше укрепляет связи между этими региональными структурами и Россией, стремящейся оказывать большее влияние на направление управления Арктикой.

3.1.     Азиатские государства-наблюдатели

Успех работы Арктического совета крайне важен для ряда стран-наблюдателей Арктического совета, в частности Индии и Китая, которые в обеспечении энергетических потребностей своих стран полагаются на арктические нефть и газ. В частности, развитие и значение Северного морского пути, а также сопутствующее социально-экономическое развитие и создание сообществ имеют решающее значение для арктических интересов азиатских государств. Так называемый «поворот на Восток» в управлении Арктикой приводит к рассматрению неарктических государств как легитимных участников в арктических региональных делах.

В октябре 2022 г. специальный посланник Китая в Арктике Фэн Гао поставил под сомнение действия против России, заметив: "Арктический совет основан на декларации, и не существует процедуры выхода из совета. Я сомневаюсь, что председательство может быть передано кому-либо или что Норвегия может занять это место без России с юридической точки зрения". Несмотря на то, что Китай является лишь страной-наблюдателем в Арктическом совете, КНР ведет активную исследовательскую деятельность в Арктике, а также инвестирует в регион значительные средства, в частности, создавая Полярный шелковый путь в рамках своей инициативы "Пояс и путь". Такая деятельность направлена на укрепление арктического влияния и стратегических позиций Китая, который стремится стать великой полярной державой к 2030 году.

Успешная, на первый взгляд, передача председательства в Арктическом совете от России к Норвегии актуализирует интерес Китая к Арктике. Вышедшая в 2018 году "Белая книга" или "Арктическая политика Китая" является основой, определяющей взаимодействие Китая в Арктике. В документе сотрудничество в регионе рассматривается как первый принцип регионального подхода Китая, подчеркивается политика взаимопонимания и многостороннего управления. Арктическая политика Китая базируется на трех основных принципах, которые тесно связаны с Арктическим советом: научно обоснованное участие, устойчивое использование Арктики и целевое управление. Китай стремится не только быть активным участником Арктического совета и других многосторонних диалогов в регионе, но и поддерживать работу самого Совета. Однако существует мнение, что приостановка заседаний Арктического совета превратила Китай в жертву в современной арктической дилемме и препятствует возможности Пекина взаимодействовать с регионом в предпочтительной для него манере.

Как и Китай, Индия стремится использовать коммерческие преимущества Северного морского пути, чтобы воспользоваться арктической нефтью и газом и тем самым диверсифицировать поставщиков и маршруты транспортировки нефти, одновременно развивая свою экономику. Интерес Индии к Арктике также обусловлен желанием заручиться поддержкой России в завершении строительства расширенного варианта сухопутного транспортного коридора Север-Юг, который после завершения строительства сможет транспортировать арктические нефтегазовые ресурсы в Индию, а также станет альтернативой китайской инициативе "Пояс и путь". Кроме того, Индия стремится к более активному участию в арктической деятельности, чтобы снять обеспокоенность по поводу усиления арктического присутствия Китая, а также угрозы контроля Китаем Малаккского пролива и, соответственно, судоходства в Индийском океане при сохранении собственного судоходства через Арктику.

4.2. Европейские государства-наблюдатели

Будучи страной-наблюдателем, Польша сохраняет внимание к участию России в работе Совета, а также уделяет большое внимание собственной полярной политике. Польша разработала свою полярную политику в 2020 году. С учетом кризиса на Украине в 2022 г. Польша провела пересмотр своей арктической стратегии в рамках полярной политики. Очевидно, что кризис поставил под вопрос политику и ее реализацию. Пересмотрев свою политику, Польша пришла к выводу, что будущие арктические отношения будут основываться на затрудненном функционировании Арктического совета.  Более того, ученые Лущук и Шкарлат делают вывод, что дисфункциональность Арктического совета, возникшая в результате кризиса сотрудничества 2022 г., скорее всего, будет способствовать появлению новых конкурентных форм сотрудничества и взаимодействия между Россией и ее партнерами.  Польша видит, что Россия дистанцируется от западных государств, о чем говорится во внешней политике России на 2023 год. Возможно, наиболее важным Лущук и Шкарлат считают появление научной дипломатии в условиях кризиса сотрудничества, которая, вероятно, "значительно усилится и приобретет новую динамику".

4.     Заключение

В июне 2022 г. наблюдалось охлаждение отношений, когда Россия была исключена из деятельности Арктического совета, а ее председательство было ослаблено в связи с отказом стран-членов работать с Россией. Однако, как показано в данной работе, в вопросе исключения России наметилась некоторая «оттепель»: под новым норвежским председательством Россия принимает участие в рабочих группах Арктического совета. Хотя это и не означает возврата к прежним отношениям, но свидетельствует о новых, хрупких, рабочих отношениях между членами Арктического совета.

Сдержанная реакция стран-членов на российское участие в деятельности рабочих групп Арктического совета не распространилась на председательство России в Совете Баренцева/Евроарктического региона с 2023 года, что не оставило России другого выхода, кроме как выйти из Совета, вместо того чтобы продолжить приостановку российского участия в Совете Баренцева/Евроарктического региона, действующую с марта 2022 года. Реакция России на действия Арктического совета прослеживается в ее Концепции внешней политики 2023 г., в которой Россия ориентируется на международных игроков в Евразии и Азии.

Такой поворот включает в себя движение в сторону стран-наблюдателей Арктического совета, особенно Индии и Китая, которые по своим причинам рассматривают взаимодействие с Россией и ее Арктикой как критически важное условие государственного строительства. Для каждого из этих азиатских государств-наблюдателей доступ к Северному морскому пути и российским арктическим нефти и газу имеет решающее значение для их наций, хотя и по разным причинам.

Европейская страна-наблюдатель Арктического совета Польша рассматривает неустойчивое положение России в Арктическом совете как фактор, который не только позволит создать новые конкурентные формы сотрудничества, но и, вероятно, возвестит о наступлении эры научной дипломатии в регионе.